第三章 近代民权思潮和新文化运动对湖南社会的影响

二、近代民权思想在湖南的社会实践

（一）立宪运动的中心

19世纪末20世纪初，为了应付日益严重的国内危机，遏制蓬勃发展的革命形势，自1901年起，清廷连续发布上谕，推行新政，但收效不大。清廷遂于1905年，派载泽、端方等五位大臣出洋考察宪政，以求通过宪政挽救危局。五大臣回国后，提出“欲防革命，舍立宪无他”。在朝野上下的极力吁请和推动下，清政府于1906年9月正式下诏，宣布“预备仿行宪政”。上谕一经发布，立即在立宪派中引起了强烈的反响，“上自勋戚大臣，下逮校舍学子，靡不曰立宪，一唱百和，异门同声”，以至于“立宪之声，洋洋遍及全国矣”。国内外资产阶级立宪派以极大的热情掀起了一场大规模的立宪运动，强烈要求设立议院、制定宪法，实行议会君主制，或二元君主制的政治体制。

在这场大规模的立宪运动中，湖南立宪派一经形成就表现的极为突出，劲头十足，慷慨激昂，他们以省城长沙为中心，开会演说，通电请愿，集会选举，组织政团，大造舆论，以和平方式自下而上的向清廷统治者展开一系民主政治活动，尤其是咨议局、资政院成立后，他们即以此为合法的政治舞台，要求扩大政治参与权，掀起湖南立宪运动的高潮。

湖南立宪派的出现和立宪运动的兴起是与湘潭人杨度（1874—1931）对立宪的鼓吹分不开的。1907年初，杨度先后创办《中国新报》和政俗调查会，主张实行君主立宪，请政府速开国会，同年7月，杨度又改组成立旨在“预备宪政进行之方法，以期宪政之进行”的宪政讲习会，杨度还提出，要以“设立民选议院”为立宪运动的中心目标。[]杨度的立宪思想对湖南民众产生了很大影响，同年10月，熊范舆等人即联名上书，敦请朝廷设立民选议院。12月，杨度联络谭延闿、龙绂瑞、廖名缙等人，在长沙发起成立了湖南宪政公会，作为对清廷“预备立宪”的积极响应。该公会的成立也就标志着湘省立宪派的正式形成，湘省立宪派主要包括绅商、拥有实业的上层民族资本家、新型知识分子群体以及少数资产阶级革命党人，这一派别是近代湘省社会急剧转型的特定时期出现的一个政治派别，主要代表着民族资产阶级的利益。省城士绅谭延闿（1880—1930），因其显赫的家庭背景、炫目的科甲光环及待人处世的圆滑周详、与湖南上层官绅和商界人士的广泛交往，遂使他成为湖南立宪派的领袖。

湖南立宪派形成后，立即对全国范围内立宪运动的发展产生了积极的重要影响，1907年12月，雷光宇等人又代表湖南人民向清廷递交了由杨度起草的《湖南全体人民民选议院请愿书》，湖南立宪派谭延闿、刘人熙、龙璋等100多人在长沙联名呈递都察院代奏该请愿书，恳请清廷速开民选议院，召开国会。该请愿书递呈之后，震动朝野。但是，都察院却将请愿书扣押未呈，于是，湖南绅、商、学界代表于1908年春、夏两季先后两次派萧鹤祥、胡挹琪及陆鸿第、仇毅等人为请愿代表赴京，催促都察院将请求开国会的请愿书呈送御览，从而揭开了全国请愿活动的序幕。在湖南立宪派的影响下，河南、江苏、安徽等地的立宪派亦纷纷派出请愿代表赴京，把请速开国会的请愿书递送都察院。此后，立宪即成为人们普遍关注的问题，请开国会的函电交驰至京，立宪运动在全国范围内迅速开展起来。

在全国立宪运动的冲击下，清政府不得不于1908年7月批准颁布《各省咨议局章程及议员选举章程》。自此以后，湖南及各省立宪派暂时将请开国会的事搁置下来，都积极着手各省咨议局的筹建工作。经过一段时间的积极筹备，1909年10月，湖南省咨议局在长沙成立。此后，湘省立宪派即以咨议局为中心，更为积极的开展各种立宪活动，并在湘省的护矿、保路运动、抵制美货运动、辛亥革命等一系列的重大运动中扮演了重要的角色，发挥了重大作用。但是，咨议局并不是清政府认可的立法机构，清廷并未赋予各省咨议局相应的法定权力，它只是当时清政府提出的“预备立宪”的过渡形式，是一种议事机构，它的议案生效与否，丝毫没有法律保障，地方督抚可以不同意或不执行咨议局通过的任何决议；即将成立的资政院，其性质和作用，也与咨议局相类似，权力极为有限，而清王朝对它的控制则更为严密，两者与立宪派本来的愿望和要求相差甚远，根本无法满足立宪派的需求。而且在咨议局成立之前，1908年8月27日，清政府颁布了《钦定宪法大纲》，从头到尾都是保障君主绝对集权专制主义的条文，又规定“预备立宪”以九年为期，立宪派对此亦大为不满，而咨议局成立之后，又毫无保障，致使立宪派对清廷的这些举措大失所望。因此，在沉寂了一年多之后，从1909年底起，至1910年底止，立宪派又掀起了三次大规模的国会请愿运动。

1909年底，湖南立宪派在省城咨议局决议，派遣罗杰、刘善渥为代表赴上海与各省代表会商请愿大计，起程时，徐特立断指血书“请开国会，断指送行”八字为代表送行，此后，湘省立宪派亦积极参加了各省立宪派代表在1910年1月16日、6月16日在北京的联合请愿行动，而且在其中起了重要作用。前两次的请愿均被清廷拒绝，而且湘省咨议局议长谭延闿亦被清廷以逾越权限，不安本分为名而予以严行申饬。10月8日，各省立宪派代表又发动了第三次请愿行动，改向资政院投书，参加第三次请愿的湖南代表易宗夔、罗杰，在资政院召开的大会上对于国会请愿运动慷慨陈词，态度非常强硬，措辞异常激烈，易宗夔指出“根本上的问题，就是速开国会，当此存亡危急之秋，惟国会可以救亡，现在各省咨议局联合会陈请速开国会，这是本院根本问题，应当先解决的，请议长改定议事日表，请议速开国会事件”，罗杰亦疾呼“国会速开一事，为我国存亡问题，何以言之?外患日迫，非国会担负财政，扩张国防，不足以抵制；内政腐败，非国会与责任内阁对待，不足以促其负责任”。并要求资政院全体通过速开国会案，否则其他各议案均不能决，资政院议长应从速上奏，请摄政王允诺速开国会，在他们的努力下，资政院通过了《陈请速开国会具奏案》，请求于1911年召开国会。清廷迫于形势的压力，允许缩短立宪预备期，将九年改为五年，定于1911年成立责任内阁，1913年召开国会。在国会未召集以前，先厘定官制，设立内阁。国会请愿运动是清末立宪运动的主要形式，是由资产阶级独立发动的一场政治运动，其根本目的是为资产阶级争取参政权，在这一斗争中，云集长沙的湖南立宪派是积极参与而又坚持到最后的。

1911年5月8日，清廷组织的内阁正式出笼，结果十三名内阁成员中，满族有九人，皇族占了七人，十足的“皇族内阁”，立宪派再次大失所望，决定提前赴京举行咨议局联合会第二次会议。于是一个以要求撤销皇族内阁为主题的请愿运动迅速兴起，5月中旬，谭延闿、周煦埏从长沙火速赶到北京。谭延闿随即被各省咨议局议长推举为大会执行主席。6月10日，由谭延闿主持的各省咨议局联合会向都察院呈递了《亲贵不宜充内阁总理，请实行内阁官制章程，另简大员组织》一折，请求代奏，然而了无结果。谭延闿等人仍不死心，又再次上书，重申“君主不担负责任，皇族不组织内阁，为君主立宪国唯一之原则”。这次不仅毫无结果，反而招来一道措辞严厉的上谕，立宪派闻听，情绪激愤，谭延闿等人立即以各省咨议局联合会名义发表一份《宣告全国书》，揭露王公贵族们的行径是“名为内阁，实为军机，名为立宪，实为专制”，接着他们又发出一份《通告各团体书》，分别对上谕逐条进行辩驳，指责其避重就轻，答非所问，牛头不对马嘴，并且郑重声明，定于9月间再聚北京续行请愿。[]

立宪派与清廷之间关于立宪问题上的矛盾，主要在于两者对于立宪的目的和宗旨有着很大的差异，也就决定了两者在立宪模式选择上的不同，清政府推行立宪是为了挽救日益严重的社会统治危机和岌岌可危的统治地位，是为了自救，加强中央集权，巩固和扩大皇族权力；而立宪派推行立宪的目的在于限制君权和皇族权力，实现和扩大资产阶级的政治参与权，维护资产阶级的利益，他们希望采用英国式的议会制君主立宪制，主张议会有独立的立法权和修改宪法、议决法律等权力，其最重要的职务在于代表民意、监督政府，君主只是国家名义上的元首，不应掌握具体的实际权力。清廷和立宪派的立宪之争，其实亦是权力之争，是以何者在国家权力运行中居于主导地位之争，两者根本利益诉求的不同，也就决定了两者不可能妥协，也就决定了立宪运动失败的结局，清政府最终灭亡的命运。

但是，在辛亥革命之前，立宪派始终并没有放弃依靠清政府坚持改良主义道路的努力，他们为了扩大自身的实力和社会影响，相继组织了宪友会、宪政实进会和辛亥俱乐部等政治团体，为日后竞选国会议席，参与政府权力的分配做准备。湘省立宪派由于饱受清政府的侮弄和欺骗，对清廷的信赖和眷顾之情日趋淡化，并逐渐意识到“欲救中国，舍革命无他法”，随着社会局势的变化，立宪派最终实现了他们向革命的转变，实现了与资产阶级革命派的合流。

（二）咨议局及省议会的建立

19世纪末20世纪初，地方自治思想经过维新派的首倡，立宪派、革命派的大力鼓吹和宣扬，在广大留日湘籍学生、开明士绅和地方官员的共同吁请和支持下，地方自治思潮在三湘大地广为传播，产生了很大的影响，湘籍士绅、开明官员以及新型知识分子，不仅大力倡导地方自治思想，而且亦积极的将地方自治思想付诸实践，从而亦推动了近代湖南地方自治运动的兴起和发展。

1906年，随着清廷“预备仿行宪政”诏令的颁布，国内外资产阶级立宪派所发动的大规模的立宪运动在全国范围内迅速开展起来，立宪、速开国会成为立宪派积极追求的目标，在朝野上下一致的大力吁请之下，清政府不得不于1907年9月颁布上谕，决定先在中央设立资政院，“以立议院基础”，10月15日，又颁布上谕，令各省督抚均在各省“速设立咨议局”，以为“采取舆论之所，并为资政院预备议员之阶”。1908年7月，清政府又颁布《咨议局章程》及《议员选举章程》，“即着各督抚迅速举办，实力奉行，自奉到章程之日起，限一年内一律办齐”，根据章程，咨议局为“采取舆论之地，以指陈通省利病，筹划地方自治为宗旨”，具有议决本省应兴应革事件、预算、决算、税法、公债、税役增加、单行章程修改、权利存废、选举资政院议员、申复资政院及督抚咨询等方面的职权。咨议局的设立，是中国数千年来的一大创举，是资产阶级和社会民众政治参与意识日益增强的结果，在很大程度上奠定了中国近代地方议会的重要基础。

清廷上谕颁布之后，1908年12月，湖南巡抚岑春蓂在长沙设立咨议局筹办处，派藩司庄赓良、臬司陆钟琦、学政吴庆坻为总办，谭延闿、王先谦、朱延熙等人为会办，分别负责筹办咨议局一切事宜。接着又在长沙设立选举调查研究所，协助筹办处工作，研究调查选举之法，由立宪派人士黄忠浩主持，各厅、州、府、县则设立选举调查事务所，具体掌握选举调查各事宜。根据咨议局《议员选举章程》规定，各省咨议局议员人数“以各该省学额总数百分之五为准”，选举方法为复选制，初选以厅、州、府、县为单位，复选以府、直隶厅州为单位，初选额为复选额的十倍，湖南以取进学额为准，应举议员82名。经过一段时间的准备，1909年6月18日，湖南各地选举投票正式举行，参加投票的选民共计100487名，其中长沙地区选民有37727人，分配议员额数为30人，另选一人为候补议员，实际选举议员人数为31人。在初选基础上，又于8月6日举行了复选投票，选出正式议员82人，10月初，各地议员陆续到达长沙，8日在长沙召开省咨议局预备会议，选举谭延闿为议长，冯锡仁、曾熙为副议长。1909年10月14日，省咨议局第一届会议在长沙府学宫明伦堂开幕，会议选举李永翰、钟才宏、谢宗海李执中等16人为常驻议员，易宗夔、周广询、罗亮杰等8人为候补常驻议员，陈炳焕为常驻正委员长，刘润珩为副委员长，选举罗杰为审议长，冯锡仁、罗杰、易宗夔、汤鲁璠、唐右桢等5人为资政院议员，并讨论了全省有关铁路、文化、教育、政治、实业以致外交等问题的议案，直到12月2日才闭幕。

湖南咨议局主要通过常年会和临时会议开展议政活动，议长“总理全局事务，副议长协理全局事务”，议长有维持秩序、整理议事和对外为议会代表的的职权，还可以为会议主席，任命会议秘书及对某项议案赞成、反对人数相同时的决定权；咨议局办事处“经理局中文牍、会计及一切庶务，由议长、副议长监理”，办事处设书记长一人，书记四人。咨议局常年会每年一次，会期四十天，若有必要延长会期，最多不得超过十天，议员须半数以上到会方能开议。在组织程序方面，湖南咨议局没有设立分理各项议案的专门委员会，但是对于每一件议案，都指派专人负责审议，在集中讨论时开议根据情况自由发言，议案经咨议局大会表决通过后，呈请巡抚颁布实施，若巡抚有异议，可要求咨议局复议，若咨议局仍坚持原议，巡抚须将议案呈请资政院审议。在议员的组成方面，湖南咨议局第一次常年会选举的82名议员，其中76人拥有功名，占议员总数的92.6%，主要包括进士6人，举人13人，贡生30人，生员27人，其中有6人既有功名，又有留学日本的经历，没有功名的仅6人，正、副议长都是进士出身。

湘省咨议局第一次常年会，历时五十天，会议期间，首先审议抚院提交议案20件，通过18件，合并1件，否决1件，讨论议员自提议案39件，1件被否决，1件撤回，7件未提议，18件被合并，25件被通过，其中原案通过的11件，并入抚院交议案通过的4件。由于议员们经验不足，事先又未经过周密的磋商，致使所提议案有18件因为相近或重复而合并；审议人民陈请建议12件，咨议局认为有效并承呈报抚院的2件，无效的8件，缓决的2件。出席本届年会的议员实到78人，有29人参与提案工作，在议员提出的39件议案中，包括了经济方面17件、政治方面11件、教育方面4件、军事方面3件、社会风俗方面2件、交涉方面1件、交通方面1件等内容，议员关注的范围比较广泛，其中地方政治权利和地方兴革事务是议员关注的重点。抚院所提议的20件议案。亦多关注于地方政治、经济和社会改良等方面的事务，大多都获通过。总体上来看，本届年会的议案都把发展湖南经济，增加财政收入，切实解决人民所关心的社会问题作为重点议题。这符合当时湖南的实际情况，体现了地方议会讨论和决定地方大政的基本特征，贯彻了决策民主化的基本原则。1910年，省城爆发了大规模的抢米风潮，省咨议局第二届常年会针对这一特殊事件，着重讨论了筹款救荒、解决财源、复兴工业、设简易工艺所、以工代贩等甚为紧急的社会问题。

但是，咨议局并非立法机构，而只是当时所谓“预备立宪”的过渡形式的议事局，它的议案生效与否，丝毫没有法律保障，其本身的权力极为有限。但是湘省咨议局成立之后，议员们毫不顾忌清廷对于咨议局的定位及对其职权范围的划分和限制，将其作为“立法机关”，强调咨议局应发挥地方议会的作用。因此，湖南咨议局积极为资产阶级争权益，表达资产阶级的利益诉求，抵制政府当局的反动措施。1910年，在咨议局第二届常年会上，咨议局亦重点审议了财政问题，提出要划定中央与地方在税收方面的权限和比例，打破税收统归中央的传统，并议决通过了《划分国家税地方税》的呈文，明确提出属于国家的税收为地丁、漕粮、关税、契税、印花税、烟酒税及杂税，属于地方者为牙税、当税、厘金，官业收入，盐课、茶课两者均分，中央取三分之一，地方取三分之二，并直截了当地指出“地方税之必多于国家税”。[]湖南咨议局向中央争取财源，体现了一种强烈的参政意识。

1910年10月22日，长沙光复，湖南宣告独立。咨议局随之转向革命，宣布解散，另组临时省议会，该会作为省议会的过渡性机构，为省议会的召开作了准备。随后，1913年3月15日，湖南省议会在长沙正式成立，以欧阳振声为议长，王上仁、苏鹏为副议长。同咨议局相比，省议会组织有所扩大，议员由82人增加至108人，并由省议会推举10人为国会参议院代表，推举27人为国会众议院代表。同时，省议会在诸多方面与咨议局相比，都有着明显的进步：对选民的资格有所放宽，以年龄而言，选民从25岁降为21岁，不动产方面，已由5000元降为500元；教育程度方面，由中学毕业降为小学毕业；选民人数大为增加，共得合格选民227万人，比咨议局时期提高了22倍有余，占到湘省人口总数的9.45%，这就扩大了议会的政治基础，提高了民众的政治参与程度。全省划分为5个选区，长沙地区为第一选区。在省议会及国会两院的选举中，国民党人以绝对的优势获得了胜利，在湘省省议会108个席位中，国民党获得90席，共和党仅为18席，国民党党首宋教仁更是以百分之百的高票当选为参议员。

省议会的政治地位和权力得到进一步的提高和扩大，具有与行政长官同等的地位。按照规定，省议会可对本省行政长官的违法事件进行弹劾，对本省行政官吏的违法纳贿行为可咨请省行政长官查办；若对本省行政事务有疑义时，可提出质问，行政长官须于限期内答复；省议会议决议案，省行政长官须在十日内公布，若有异议，须声明理由，咨由复议，若出席会议议员三分之二以上多数仍持原议，议案仍然有效。省议会审议的议案大多重点关注于与资本主义工商业发展利害攸关的重大问题如保护路权、矿权、税收及交通业的发展等方面。湘省省议会处于国民党控制之下，在抨击专制、守旧复辟、宣传民主共和方面不遗余力，毫不顾忌。1913年初，省议会开始了反对袁世凯的斗争，发布通电发对袁世凯的善后大借款。“二次革命”爆发之后，湖南省议会又发表通电，宣布湖南独立，呼吁不承认袁世凯政府，还通电吁请取消国会参、众两院，态度相当强硬。但是，在“二次革命”失败之际，省议会又与总商会联名致电袁世凯政府，谓湘省宣布独立“系为保持现状，消弭内讧”，这一说辞，自不为袁世凯所接受，1913年8月袁世凯饬令谭延闿将省议会即行解散。从成立到解散，省议会存在时间不过三个月而已，自1913年10月至1916年7月，汤芗铭督湘期间，省议会不复存在，直到汤芗铭兵败逃离湘省之后，省议会才得以逐渐恢复。

近代以来，湘省地方自治运动的发展经历一个曲折的发展历程，自南学会、咨议局到省议会，勾勒出湘省以议会宪政为主线的地方自治发展的脉络，亦体现出近代以来湘省民众社会政治参与意识的逐步增强。如果说南学会只是自治的萌芽。咨议局粗具议会之特性，哪么省议会即是完全意义上的资产阶级性质的立法机关，是湘省地方自治运动发展到成熟阶段的产物，对近代中国议会政治的发展具有里程碑式的重要意义。

（三）“湘人自治”与制宪运动

 1920年初，中国出现风靡一时的联省自治运动，且发展成为紧接五四运动后规模最大的带有一定群众性的政治运动。清末民初的地方自治在袁世凯倒行逆施之时名存实亡。袁世凯死后，段祺瑞上台，提出武力统一全国，遭到孙中山为首的民主派和西南各省地方军阀的反对，形成南北对峙。至1920年，北方自直皖战争、南方自粤桂战争后，两方都失去统一中国的较为强大的政治力量，不仅南北不能统一，南方北方各自的内部也不能统一。在此形势下，联省自治运动思潮再次出现。

联省自治运动的基本主张是，先由各省自制省宪法，依法自组政府，实行省自治，然后在此基础上，互派代表开联省会议，制定联省宪法，组织中央政府，完成国家统一。此种主张反映了资产阶级要求国家和平统一、民主参政、顺利发展资本主义经济的愿望，无疑具有进步意义，但期望通过封建军阀实现和平与宪政，却是一种幻想。联治运动思潮的一再出现，说明自辛亥革命以来资产阶级民主政治的影响，已经深入一部分人心，两次帝制复辟的失败，证明民主政治的潮流已成不可逆转之势。于是，一些地方军阀接过“联省自治”的口号，也高唱民治、和平、统一的曲调，以达到他们实行割据的目的。在此潮流中，湖南最早揭起“联省自治”的旗帜，成为全国联省自治运动的先驱。

 1920年谭延闿再次入湘主政，蹂躏湖南两年多的直、皖、奉、鲁等各系北洋军阀和黔、桂等省西南军队全部退出湖南，多少年来湖南的土地上第一次没有客军；而直皖战争已正式爆发，南方粤桂战争亦已成一触即发之势，在这一段时间内南北双方均自顾不暇，不可能对湖南进行武力干涉。人们认为这是实行湖南自治千载难逢的大好时机，全体湖南人几乎都有这个倾向。在这一背景下，青年毛泽东也极力倡导“湘人自治”。3月，旅沪湘人彭璜等发起成立湖南改造促成会，毛泽东在其起草的《湖南改造促成会复曾毅书》中公开主张“湘人自决主义”，认为与此相敌对的一切势力，应一律退出湖南，使“湖南人得从容发展其本性，创造其文明”。此后，以中小资产阶级及知识分子为主体的各阶层民众，推动着这一反对封建军阀统治的民主运动迅速发展。

打着“湘人救湘”、“湘人治湘”招牌进入长沙的谭延闿亦利用这股思潮，于1920年7月22日代表湖南当局发表通电，鼓吹自治，“爰本湘民公意，决定参合国会讨论之地方制度，采用民选省长及参事制，分别制定暂行条例，公布实行”。通电发出，长沙报纸上关于自治运动的文章每天少则一两篇，多则三四篇，许多旅居外地的湘籍人士，亦十分关心湖南自治。资产阶级提出“职业自治”的口号，要求自治要“充分的应用职业主义的原理”，“充分予职业团体参与政务的机会”；有的更进一步主张“职业的全民政治”，认为这既可免除代议制政治中代非所代的流弊，又可扑灭以官为生的政客阶层。在经济上，他们希望采取“废除繁苛之税”、“裁并关卡”等措施，来发展湖南资本主义经济。[]因此他们关心和追求的主要目标是制定一部民主宪法。学界、新闻界、律师界等自由职业者，不满当时中国的政治制度，向往西方的民主自由、议会制度，及其直接选举和普遍选举的参政原则，主张把西方的政治制度首先移植到湖南来，并认为湖南自治当务之急是制定省宪法。以毛泽东为首的新民学会会员，主张“湖南的事，应由全体湖南人民自决之”，反对那种少数人做治者，把一般平民当被治者的自治主义；认为政治并不是“一个特殊阶级的事”，也不是“脑子头装了政治学法律学身亡穿了长褂子一类人的专门职业”，而是“大多数人的事”。[]至于制定自治法，新民学会成员主张不分职业、贫富、性别，农人、工人、商人、学生、教员、兵士、警察、乞丐、女人，均有发言权，并且应该发言，也“一定能够发言”。他们对自治法并不十分关心，而是强调要造成“湖南自治的事实”。这是一个比较彻底的“民治”主张，不只是一般资产阶级的民主，而是全体人民的民主，这在某种程度上已经带有一些新民主主义思想的色彩。

上述三部分人，虽然对自治的具体内容各有强调，但都主张“民治”，反对武人独裁，而谭延闿提出“湘人治湘”，其目的在于对付北洋军阀的武力统一政策和异己势力的入侵，以便巩固他“官治”。

实行湖南自治如何着手，各界的一致意见是首先制定省宪法。而谁能掌握制宪权，宪法就将体现谁的意志与利益。于是民治与官治的斗争即围绕争夺制宪权而开展。谭延闿先发制人，于9月13日召集官绅开“自治会议”，决定由省政府10人、省议会（任期已满，已过时效）11人起草湖南自治法。各界对此强烈不满，纷纷声明不承认此次会议的效力。谭延闿变换手法，改将制宪权完全让与省议会。省议会也以民意机关自居，组织自治研究会。23日，谭延闿决定由省议会首定一个宪法会议组织法，以便据此召开制宪会议。主张民治的各派，为了不让省议会包办制宪，出现了一种联合的趋势。经毛泽东、龙兼公、彭璜等学界、新闻界人士多方联络，各法团各阶层人民共同提出“公民制宪”，与“官绅制宪”相对抗。10月5日、6日，长沙《大公报》连载龙兼公、杨绩荪、匡互生、朱剑凡、罗教铎、毛泽东、何叔衡、彭璜等377人提出的《由“湖南革命政府”召集“湖南人民宪法会议”制定“湖南宪法”以建设“新湖南”之建议》。[]10日，万人举行游行示威，要求政府立即召开人民制宪会议，以实现真正的自治。12日，谭延闿邀集各校校长，各报馆经理，教育、农、工、商各会会长及“建议案”的代表开会，会议决定由各法团共同起草《湖南宪法会议组织法》。但会后谭又利用自己控制的自治期成会及湘西善后协会等团体反对12日决议，坚持由省议会起草组织法。22日，湖南学生联合会组织游行，坚持要由政府召集各法团会议制定组织法。11月，长沙各界联合发出通告，反对谭延闿利用省议会包办制宪。至此，制宪问题出现僵局。

在制宪运动出现僵局之时，湘军也出现内讧，最终谭延闿被迫辞职，赵恒惕成为湘军总司令。此时南方、北方均已结束战争。北方直奉两系击败皖系后共同控制北京政府，实力暂时达到平衡。南方桂系惨败，宣布取消两广自主，解散军政府，听候中央处理。北京政府下达统一命令，准备趁机统一南北。在此情况下，赵恒惕急需一部省宪法作为自治的招牌，以应付环境。

1921年1月25日，赵恒惕取消省政府所组“制宪筹备处”，成立“省自治根本法筹备处”。省自治根本法筹备处随即拟定了制宪计划，将制宪分为起草、审查、公决三阶段进行，即组织省宪法规定起草委员会，草拟宪法。1921年3月20日，省宪起草委员会会议在工业专科学校教学斋举行开幕式，宣布从即日起开始起草省宪。在宪法起草期间，委员们就人民的基本权利、省政府省议会的组织及职权、下级地方自治的推行等一一进行详尽讨论，到4月20目，共起草完毕文件6份，即：湖南省宪法草案、湖南省省议会组织法草案、湖南省省议会议员选举法草案、湖南省省长选举法草案、湖南省法院编制法草案、湖南省县议会议员选举法草案。4月22日，各县议会推举的155各审查员组成湖南省宪法审查会，开始审查这6份文件。审毕后这些文件公诸全省人民，由人民投票，如获通过，则宪法成立。1921年12月1—11日，举行全省公民总投票，票上标明“可决”与“否决”两个选项，结果“可”字票l8158875张，“否”字票575230张，《湖南省宪法》以绝大多数赞成票获得通过。这是湖南省历史上第一次，也是唯一的一次“全民公决”。

省宪法的实施从选举省议员、改选省议会开始。1922年1 月7日，竞选活动展开。3月30日选举结束，最终全省75个县选出议员163人。5月1日，湖南第一届省议会自行集会，选举林支宇为议长，孔昭绶、雷铸寰为副议长。第二项工作是选举省长。1922年8月20日，省议会预选省长。在三天预选中，赵恒惕得133票，熊希龄得115票，李汉丞得89票，谭延闿得87票，田应诏得76票，彭允彝得65票，宋鹤庚得80票，都取得候选人资格。然后交由全省县议员投票表决，以得票最多者当选省长。湖南全省共有县议员2761人，9月10日选举，出席投票者2593人，赵恒惕得赞成票1581张，当选省长。

1922年1月1日，赵恒惕正式公布《湖南省宪法》。公布之日，赵恒惕命人以黄纸书写宪法全文，张贴在一个特制的亭子中，由军警开道，用八人大轿抬着游行于市街。还开放各个衙署，任人参观，“以示民主之意”。长沙造币厂赶制了“湖南省宪成立纪念”的银币、铜币，以资纪念。1922年12月28 日，赵恒惕正式向省议会“誓以至诚，遵守宪法，执行省长之职权”，由此就任由《湖南省宪法》所产生的中国首位“民选省长”，并组成了第一个行宪政府。

《湖南省宪法》在当时的历史条件下，赋予公民广泛的自由权利，把选举权、被选举权普及到全省男女，对省长权力加以约束，是有进步意义的。它借鉴了西方资本主义国家宪法的民主内容，表达了民族资产阶级和人民群众反对军阀专制，争取民主自由的迫切要求。《湖南省宪法》是当时全国“联省自治”运动中唯一的一部比较正式的宪法，为其他各省制定宪法提供了蓝本。当时，全国不少省份受湖南的影响，也以制定省宪法相号召，所采取的制宪程序和宪法草案内容，有许多与湖南相近似，只是都未能见诸实行。

赵恒惕制定省宪法，推行省自治，实际上是实行地方割据，为南北统一派所深忌。高唱“武力统一”的吴佩孚乘1923年援赵（恒惕）败谭（延闿）之机，要挟赵恒惕废除省宪法，取消自治。双方僵持数月，最终决定仍维持湖南自治局面，但须对省宪法加以修改。1924年10月10日，宪法会议开幕，历时40天完成修改工作，于次年5月13日公布《修正湖南省宪法》。修正的省宪法削弱了省的“自治”地位，将虚位省长制改为省长独裁制，并削减了人民行使民主权力的机会。至此，湖南自治终以军阀取得决定性胜利而告终，资产阶级联省自治救国方案在湖南的实践宣告失败。