近代地方自治运动与近代湖湘文化

中国近代地方自治运动不仅是一场思想文化运动，同时也是一场社会政治运动，自治思潮发展为自治实践，自治实践反过来又推动自治思潮，彼此相互作用，交相促进，对清末民初的思想观念、政局演变和制度变迁产生了深远影响。在近代地方自治运动中，湖南是发韧最早，影响颇巨的地区，其地方自治思想与实践构成近代湖湘文化的一大特色。

一、清末自治运动中的湖南自治主张与实践

“自治”意为自行管理或处理，作为舶来品的自治思潮在19世纪末传入中国，地方自治的基本含义是“民族、地区、团体等除了受所隶属的国家、政府或上级单位统一领导外,在自己的地区内行使一定的自主权力”，体现了地方分权的政治理念。地方自治在英国、法国、美国等西方国家均有不同的表现形式，其中美国的联邦制既保持了国家的统一，又能发挥地方的积极性，被许多中国知识精英视为推行地方自治的成功榜样。

早在鸦片战争前后，中国近代著名的思想家湖南人魏源就曾介绍和关注过联邦制，“西洋称部落曰士迭（即State），而弥利坚无国王，止设二十六部头目，别公举一大头目总理之，故名其国育奈士迭国（即United States）,译曰兼摄邦国”。随着西力东侵、西学东渐，清朝统治下的古老中国，在经历多场内乱的打击和外战的失败后，西方地方自治制度及相关学说被越来越多地被介绍到中国，几千年来因果一体的统一→和平→强盛的话语体系开始动摇。至清末，无论是维新派、立宪派，还是革命派，甚至朝廷内部的一些人，无不宣传和鼓吹地方自治，使之成为日趋兴盛的社会思潮之一。维新派和立宪派把地方自治视为代议政治的基础，是救亡图存，使中国成为文明国家的途径；清廷则认为“自治者，所以助官治之不足也”。

早在湖南维新运动时期，湖南新政的中坚人物黄遵宪认为，“苟欲张国力，伸国权，非民族之强，则皮之不存，毛将焉附，国何以自立？苟欲保民生，厚民气，非地方自治，则秦人视越人之肥瘠，漠不相关，民何由而强”？中国要维新变法，实行君主立宪政体，必须要“伸民权”,允许人民“自治其身,自治其乡”,再“由一府一县推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛轨”。其他如谭嗣同等亦主张地方自治，积极宣传地方自治思想。为“完成地方自治政体”目标，他们除创办南学会外，还推出了湖南保卫局并附设迁善所、湖南课吏馆等具有地方自治色彩的措施，使湖南成为最早进行地方自治实践的省份。“盖当时正德人侵夺胶州之时，列国分割中国之论大起，故湖南志士仁人做亡后之图，思保湖南之独立。而独立之举，非可空言，必其人民习于政术，能有自治之实际然后可”。南学会是一个救亡御侮，讲求地方自治的政治性组织；“保卫局是一种绅民出资、官方督办的地方社会秩序维持机构，核心是地方自治”，是地方自治的组织保障。由于戊戌变法的破产，前述措施随即取消。

具有自我管理、自我服务、自我完善特征的地方自治是资产阶级立宪派的重要政治主张，清末新政过程中，为解决财政困难，挽救统治危机，在一些大臣的陈请下，清廷不得不向地方实力派和基层绅商妥协，接过地方自治的旗号，将其列为预备立宪的具体措施，确定为基本国策，地方自治遂在全国迅速推开并形成了初步架构。自治思潮第一次化作了具体的国家政策，与中央集权相对的地方自治的实行有了合法依据。根据清廷所颁法令和章程，湖南据此开展过较为扎实的地方自治工作。清光绪三十四年（1908年）三月，湖南地方自治筹办处成立；随又设立了湖南地方自治研究所，全面指导全省各地自治工作，并着重自治人才培训，至清宣统三年（1911）三月，共结业2819名，“地方自治即奠基于此”。根据筹办处的要求，各厅州县也相继成立筹办地方自治公所，长沙等地还设立了议事会、董事会等机构，主要负责“学务、卫生、道路工程、农工商务、慈举、公共营业”等事项。又创办《湖南自治报》、《湖南地方自治白话报》，以提供舆论支持和政策指导。全省谘议局议员的选举顺利完成，并开展了一系列工作，“由于它具有浓厚的官办色彩,加之倡办者的失策,这次运动未能完全达到资产阶级立宪派的预期的目的”。

清末不仅有资产阶级维新派主张地方自治，革命派亦曾大力提倡，视地方自治为救亡图存、改变专制统治的重要手段。湖南革命党人中，主张地方自治最力者当属杨毓麟、陈家鼎（笔名为铁郎）。杨毓麟从救中国、保湖南的目的出发，极力主张湖南脱离满清独立，并对湖南自治问题进行了系统研究，规划了湖南地方自治的路线图，即由个人自治而到府县自治，由府县自治再到全省自治；提出了湖南自行独立的具体设想，“建天心阁为独立之厅，辟湖南巡抚衙门为独立之政府，开独立之议政院，选独立之国会议员，制定独立之宪法，组织独立之机关，扩张独立之主权，规划独立之地方自治制，生计、武备、教育、警察诸事以次备举”；并视能否实行地方自治为湖南生死存亡的关键，“不能自治则必亡，能自治则或可图存，存与亡之分，能自治与不能自治决之矣”。铁郎在《二十世纪之中国》中将湖南自治作为实现“易清帜”的策略，主张“商界自治，则路权不归鄂督 (湘路并商办，现报端有改归张之洞督办之说)；军界自治，则防勇可逐荆旗(端方召荆旗入湘营)；绅界自治，则为夺官权之起点，而不忧端方铁郎之力忌湘人也；女界自治，则为伸妇权之起点，而不虑王先谦、杜本崇之再禁女学也(见封闭湖南第二女学及淑慎女学事)；一切人民界自治，则为伸民权、议院权之起点，而不虑德借洞庭、英租湘矿之成约也。湖南若全体一致，首唱南清自治之基，组织既完全，学说既普及，各处必咸有抗南漕，易清帜之一日”。但他们的这些主张没有也无可能付诸实践。

二、1910年代自治运动中的湖湘自治思想与实践

民国成立后，黄兴、宋教仁、蔡锷、章士钊等湘籍名流也赞同地方自治，但这一时期的地方自治主要是基于如何处理中央与地方的关系、维护民主共和政体的考虑。对于中央集权与地方分权，宋教仁认为首先应考虑到中国的实际情况，“夫自治权力，本应完全授之下级地方自治团体，而在中国习惯，则下级地方自治团体，如县、乡、镇之属，与国家政治关系甚浅，故顺中国向来的习惯，而畀高级地方团体以自治权，与国情甚吻合，而政治亦得赖以完全发达也”；然后对中央与地方的权力进行合理的配置，“吾人谓今日之中国，中央集权制固不宜，偏重地方官制之地方分权制亦不宜，谓宜折衷，以对外的消极的各政务归之中央，以对内的积极的各政务归之地方。其地方制中，则尤注重于地方自治一途，使人民直接参与施政，以重民权，如是庶合轻重适当之道也”。武力讨袁失败后，流亡美国的黄兴将地方自治视为反对袁世凯专制统治的重要依据，“共和立宪之根基，全在于地方自治。地方不能自治，则人民爱国心必因之而薄弱，社会即无文明事业之进步，国家政治亦无发达之希望。南京政府拟采地方分权制度，欲使各省实行地方自治制，养成国民自治之能力，发挥共和活泼之精神，采法、美制度为模范……今欲巩固共和国基，回复人民自治之权，势不能不排除专制之袁世凯”。护国倒袁后，从美国归来的黄兴更是对孙中山的地方自治方案给予积极支持，对在中国实行地方自治充满信心，认为如果诚心求自治，“则五年中不难全得”。

在宋教仁、黄兴等人主张单一制国家结构下的地方自治的同时，另一部分地方实力派代表人物如胡汉民、李烈钧等则依据地方分权理论，坚持走联邦制道路，得到戴季陶、张东荪等人在舆论上的响应。但“邦”在汉语中与“国”同义，往往容易与割据→分裂→衰败的恶果相联，因此需要新的话语体系构建。而“省”是自元朝开始就有的中央统一领导下的地方行政区划名称，为避免给人以分裂之嫌疑，他们强调“吾人但求自治，不必有联邦之名”，“倘新造术语以命之，则联州、联省皆未尝不可用”，以与国民一统中华的美好愿望相符合，后来的联省自治即由此而来。章士钊是这一时期力主实行联邦制的代表人物，曾于民国3年（1914）连续发表《联邦论》、《学理上之联邦论》、《联邦论答潘君力山》等文。根据学者们研究，章士钊除对中国实行联邦制的若干理论问题进了学理上的探讨外，其联邦自治思想主要包括以下内容：强调从当时中国的现实来看，应当实行联邦制，“特近倾以来，统一之失，日益彰明，智者发策以虑难，贤者虚衷而求治，恍若联邦之制，行之有道，容足奠民生于安利，拯国命于纠纷”，以此可达趋利避害之目的；邦非国家，相较于地方团体，并无根本原则之异，仅仅存在权力程度的差异，具有政治上的正确性；巴西、阿根廷等都是“先国后邦”，由单一制转化为联邦制国家的，实行联邦制有着历史的合理性；由单一制变为联邦制“盖属于宪法变迁之事，而非国本破坏之为”，无须流血的革命，采取渐进温和的方式即可实现；应注重舆论的宣传推动作用，他认为“舆论早上发起，则联邦晚上就能建成，舆论晚上发起，则联邦第二天早上就能形成”；联邦的设立可先由各省建立为邦，再联邦为国，再制定联邦宪法；在中央与地方的权力划分上，主张中央采列举主义，地方采概括主义，中央统一行使立法权，地方根据中央的法令行使行政权力，这样既可尊重中央权威又能保留地方自治的权力。

民国成立后，倡议自治和联邦制的阵营比辛亥前更加扩大，但地方自治运动则随当时的政局变化和中央权威的升降而起落，湖南的情形与此若合符契。自辛亥胜利、民国成立，湖南各县级以下的基层组织大多沿用清末旧制，地方自治继续推行，有过短暂的发展；民国3年（1914）3月，袁世凯“着各省民政长通令各属，将各地方现设之各级自治会立予停办”，湖南地方自治运动亦随之陷入低谷；民国7年（1918），段祺瑞推行武力统一全国政策，遭到孙中山为首的民主派和西南各省地方军阀的反对，出现南北对峙局面，联省自治运动又趁势而起。

三、1920年代自治运动中的湖南自治思想与实践

护法战争兴起后，出现南北两个政权对立的局面，南北各方内部也不能统一，战乱频仍，和平难期，民不堪其苦，于是人们又寄希望于联邦制，曾经沉寂的联邦制思潮再起，希望通过加强地方自治，然后用联省自治来达到统一，并发展为联省自治运动，形成近代中国地方自治运动的高潮。此时，湖南联省自治思潮也达到高潮，知识界广泛参与，省内外的学者、名流、政客等纷纷发声，报章杂志载文大肆鼓吹，成为20世纪20年代湖南舆论界最显要最热闹的话题，此处只是选取了湘籍知识精英中几位代表性人物的自治思想作简要叙述。

早在民国7年（1918）,调停南北纷争的熊希龄眼见统一无望，主张在中国实行联邦政治，通电称：“今欲行中央集权之统一政治，此后日见其难，实不如改为地方分权之联邦政治，尚可徐善其后。”熊希龄的联邦制主张，主要包含两个方面的内容，一是打破武人专政，划清中央、地方权限，实行军民分治，并提出了海陆军由中央统一高度指挥、以地理的重要性为据明定军区和各省设省长管理行政的具体设想；二是组织联邦会议，摒除成见，旁采博搜，制定联邦宪法。如此一来，“中央有可集之权，无须以专制争地方之权；地方亦有可分之权，无须以革命争中央之权……各种党派均可革面洗心，消融仇怨，其努力于新国家之建设”。

著名学者李剑农也是这一时期联省自治思想的重要倡导者，提出了“欲废督必先裁兵，欲裁兵必先统一，欲统一必先确定联省自治”的主张，“以制定联邦为起点，以废去督军为止境”。其基本思路，应先容许各省自治，由各省自己制定省宪，依照省宪组织省政府，管理本省事务；后由“各省代表组成联省会议，制定出联省宪法大纲， 然后提交新的国会审议”，从法理上进行确认，以完成国家的统一。他认为这样做的益处，一方面“可以免去中央的干涉，便是省与省之间也可免去侵略的纠纷”，另一方面“既可以解决南北护法的争议，又可以将国家事权划清界限，借此把军事权收归中央，免去军阀割据之弊”。“故采用联邦制，是强固中央政府的唯一办法，是求统一的唯一办法”。

湖南自治运动期间，毛泽东以进步报刊为舆论阵地，在短短的几个月时间里写了20篇文章，从理论上系统地阐述了他的湖南自治主张。早在驱张运动的形势逐渐明朗之际, 毛泽东就已开始思考湖南“张去如何建设”的问题，认为不应再“支支节节的向老虎口里讨碎肉”，而应来一个“根本解决”，初步构想是废督裁军、地方自治。此后，毛泽东围绕这一构想，进行了充分的学理探讨。首先，论证了湖南实行自治的历史合理性和现实可能性。他认为“固有的四千年大中国，尽可以说没有中国，因其没有基础。说有中国也只是形式的中国，没有实际的中国，因其没有基础”，也就是没有基层自治组织，人民一盘散沙，导致中国的事情很难办好；受到连累的湖南也因此不能遂其自然发展，“湖南的历史，只是黑暗的历史；湖南的文明，只是灰色的文明”，湖南必须自治。驱除军阀张敬尧的斗争已经胜利，而现在的中国因军阀割据混战处于无政府状态，他省自顾不暇，湖南已具备实行自治的有利条件。其次，和联省自治运动的倡导们一样，毛泽东认为应以门罗主义的核心内涵作为湖南自治的理想原则和指导思想。“湘人自决主义者，们罗主义也。湖南者，湖南人之湖南。湖南人不干涉外省事，外省人亦切不可干涉湖南事，有干涉者仍抵抗之”，遵守“自决主义”和“民治主义”两大原则，使“湖南人得从容发展其本性，创造其文明”。第三，湖南自治应以建设湖南共和国为目标。“在此期内，湖南最好保境自治……充分发挥湖南人之精神，造一种湖南文明于湖南领域以内”,“先以湖南共和国为目标，实施新理想，创造新生活，在潇湘片土开辟一个新天地，为二十七个小中国的首倡”，“由湖南革命政府召集湖南人民宪法会议，制定湖南宪法，以建设新湖南”。第四，先分省自治后联省自治，使全国的事情总解决。毛泽东判断“中国民治的总建设，二十年内完全无望”，既然“中国的事，不能由总处下手，只能由分处下手”，那么唯一的办法就是“打破没有基础的大中国，建设许多的小中国”，“索性不谋总建设，索性分裂，去谋各省的分建设，实行各省人民自决主义。二十二行省三特区两藩地，合共二十七个地方，最好分为二十七国”，故“主张二十年不谈中央政治，各省人用全力注意到自己的省采省们罗主义，各省关上各省的大门，大门以外，一概不理”，经过20年的省门罗主义之后，各省各自把本省的事情办好了，再来谈联合各自治省商讨中央政治和全国总解决的问题。第五，拒绝假自治，实现真正的民主自治。他认为“湘人治湘”是假自治，因为只是“把少数特殊人做治者，把一般平民做被治者，把治者做主人，把被治者做奴隶”，是湘籍军阀士绅的官僚统治；“完全的乡自治，完全的县自治，和完全的省自治。乡长民选，县长民选，省长民选，自己选出同辈中靠得住的人去执行公役”的“湘人自治”才是真自治。第六，民众的参与是湖南自治运动成败的关键。毛泽东认为湖南自治运动如果没有广大民众的参与，即使成功了也是不能长久的。所以他积极倡导并呼吁广大民众参与到政治决策中来，“你不去议政治法律，政治法律会天天来议你。你不去办政治法律，政治法律会天天来办你”，“你总有权发言，并且你一定应该发言，并且你一定能够发言”，如果没有30万长沙市民的积极参与，湖南自治就没有成功的希望，呼吁长沙市民一起“创造未来湖南的黄金世界”。

长沙《大公报》在此期间将地方自治特别是湖南地方自治列为宣传研讨的重点，开设多个专栏，发表和收录了大量有关地方自治的文章，其主笔兼编辑龙兼公和毛泽东一样，不仅是湖南自治的亲身参与者，也是不遗余力的宣传者。关于湖南自治，龙兼公主要表达了以下观点：指导思想方面，赞同毛泽东提出的“湖南门罗主义”，并以“我用心干我自己应干的事；我绝不干涉别人的事；我也绝对不许别人干涉我的事”作了十分简要的概括；强调自治的依靠力量应当是普通民众而不是官绅，“要自治就不要倚赖官治,要谋湘人自治就不要完全依靠那些特殊阶级的少数人。政府和特殊阶级的少数人是不一定能够替我们全体湘人谋乐利的,我们还是要去自求多福”；实现自治的途径，他主张“以鼓吹宪政的形式希望达到湖南的完全民主政治”，“由湖南革命政府召集湖南人民宪法会议，制定湖南宪法，以建设新湖南”；具体目标方面，不主张湖南建国，“我主张省立宪的，我主张省立宪是主张造邦，不是主张建国，结果自然还应该有个联邦国在省的上面，联邦国的政府就是联省政府”。

在20世纪20年代的联省自治运动中，湖南是急先锋和中坚。自民国6年（1917）以来 ,居南北交通要冲的湖南，成为南北军阀必争之地和常年拉踞混战的战场，庐舍为墟 ,受祸最烈，其间更有北洋军阀汤芗铭、傅良佐、张敬尧督湘祸湘, 三湘饱受蹂躏，引发了湖南人民对地方自治的强烈要求；另一方面，湖南本土以谭延闿、赵恒惕等为代表的权势集团因受到北洋军阀的挤压和排斥，力图通过地方自治以自保。当军阀张敬尧被驱逐出湖南、谭延闿第三次入湘主政之时，北洋军阀和西南各省军队均已全部退出湖南，北方已爆发直皖战争，南方粤桂战争也即将爆发，一时间南北双方自顾不暇。既有谋求自治之共识，又有千载难逢之时机，湖南再一次走到了自治运动的最前沿。民国9年（1920）7月22日，谭延闿发出“湘政公之湘省全体人民”的通电：“盖民国之实际，纯在民治之实行；民治之实际，尤在各省人民组织地方政府，施行地方自治，而后权分事举，和平进步，治安乃有可期……督军之制必宜废止……采用民选省长及参事制，分别制定暂行条例，公布实行。”实行地方自治，废除督军制，民选省长，湖南自治序幕由此揭开。通电发出后，各方热烈响应，一致认为湖南自治应从制定省宪法着手。随后，湖南自治进入省宪制定程序，省政府、省议会企图包办制宪，各法团、各阶层人民则主张公民制宪，官治派与民治派展开了对制宪主导权的激烈争夺。当双方争持不下的时候，有人提出了专家制宪的主张，被取代谭延闿主持湘政的赵恒惕所采纳，并制定了三步走的制宪方案，即由省宪法起草委员会草拟宪法后，另组宪法审查委员会加以审查修正，最后由全省人民投票通过。从民国10年（ 1921）3月20日至12月11日，《湖南省宪法》制定经历起草、审查和公民复决三个阶段，走完全部制宪历程，次年1月1日公布实施生效。此后，根据省规定，选举产生了省议员、改选了省议会，选举赵恒惕为省长，并组织了省务院，因此《湖南省宪法》“非但是联省自治运动中第一个制定成功而被实行的省宪，也是我国破天荒出现的第一部被使用的宪法”，这是湖南自治运动中取得的最重要的成果。但是，湖南的这种自治却对两个欲以武力统一全国的政府造成了极大障碍。省宪通过不久，孙中山欲假道湖南北伐，赵恒惕以省宪有“客军入境，当迎痛击”规定为由加以拒绝。此时，首倡自治的谭延闿被赵恒惕赶走后，已投奔广州大元帅府，孙中山任命其为湖南省长兼湘军总司令，入湘讨赵，谭赵战争爆发。谭赵战争是湘人内部的战争，对避免以湖南成为南北军阀战场的省宪自治来说，无疑是一个重大打击。此后，赵恒惕既不待见于南方政府，内部省宪拥护者又发生分裂，不得不依靠北方的援助，无异于自毁省宪；北京政府已制定国家宪法，规定省法律与国家法律相抵触者无效，在此情况下，《湖南省宪法》不得不进行修改，自治的地位已严重削弱。至民国15年（1926）7月，广州政府北伐，已参加国民革命的唐生智在长沙宣布废除湖南省宪法，解散省议会，响应北伐，以武力统一中国，长达五年的湖南自治运动宣告终结。

四、结语

由上可知，湖南自治运动是全国自治运动的重要组成部分，发韧最早，最后高潮中又独领风骚，显示出在全国自治运动中的独特地位。清末新政中湖南的自治运动与全国各地的自治运动一样，是由资产阶级维新派推动的并在朝廷统一领导下进行的救亡图强运动；民国时期的自治运动，先是为了反对专制独裁、维护民主共和政体，后来则是在中央权威式微，地方割据局面形成后，各省力图通过地方自保而实现国家的和平统一，是为了解决共和体制下的国家重建问题，湖南在此期间的自治运动亦不例外。

从总的实践效果来看，无论是清末时期的自治图强还是民国时期的维护共和与实现统一，虽然一度开展得颇有声色，也取得过一定成绩，但最终都末能实现预期目的。虽然如此，湖南自治思潮与实践对后来中国现代化进程仍产生了十分深远的影响：一是作为近代中国自治思想重要组成部分的湖湘自治思想，构成了近代湖湘文化的重要组成部分，为其时湖南和全国的自治实践提供了理论指导，也可为当代和平统一条件下的公民自组织建设提供有益的借鉴；二是进一步启迪了民智，提升了国民的参政意识，从而对社会政治生活和政府政策的制定、执行产生了较大影响；三是推动了政局演变和制度变迁，清末湖南的维新自治后来发展为新政自治，民国时期的省宪自治推动了全国自治运动高潮的形成，从而在一定程度上推进了中国政治近代化；四是说明在近代中国单纯的自治运动难以达成救亡图存与实现统一的目标，需要考虑采取其他更有效的手段和方式，毛泽东所创立的农村包围城市的革命道路，“是湖南自治运动中先分后合的革命方法的延续和发展”，其“对武装斗争的强调，则是对湖南自治运动中主要依靠民主选举、议会斗争的做法的反思和批判”；五是在采用何种国家结构形式的问题上，“湖南自治运动所倡导的联邦制遭遇挫折失败，为新中国实行单一制提供了历史借鉴”。

附说明：本文系笔者与刘觅知合著《近代湖湘文化与近代中国历史进程》一书中的一节，该书即将与读者见面。该文征引文献此处从略。